El Derecho Digital Uruguayo
Doctrina

ANALISIS Y PERSPECTIVAS DE LA CONSTITUCIÓN URUGUAYA DE 1967

Dr. Ruben Correa Freitas     [*]  


R E S U M E N

Con motivo de haberse conmemorado el Cincuentenario de la Constitución uruguaya de 1967, se realiza un análisis del contexto histórico y político en que fue aprobada, así como las principales reformas que introdujo. Asimismo, se efectúa un estudio de las cuatro reformas parciales aprobadas. Se toma en cuenta la experiencia de su aplicación práctica y se hace un estudio de perspectiva hacia el futuro.
Palabras clave: Constitución, reforma constitucional, plebiscito, ballotage, bloque de constitucionalidad.

S U M A R I O

1.- Generalidades. 2.- Lineamientos básicos de la Constitución de 1967. 3.- Las principales reformas institucionales que introdujo la Constitución de 1967. 4.- Algunas reformas constitucionales de particular interés. 5.- Las reformas parciales a la Constitución de 1967. 6.- Perspectivas de la Constitución de 1967.

1.- Generalidades. El 1º de marzo de 1967 entró en vigencia la Constitución uruguaya de 1967, por lo que, en este año 2017, cumple cincuenta años. La Constitución de 1967 surgió como una esperanza en aquellos tiempos difíciles Constitución de 1952 (un órgano que se transformó en deliberativo, lento, pesado y burocrático, que en la realidad funcionaba como un pequeño Senado, integrado por nueve Consejeros Nacionales, con una Presidencia del Consejo que era rotativa en forma anual, a lo que se sumaban los nueve Ministros de Estado), llevó a la convicción de la inmensa mayoría de la ciudadanía que debía volverse al sistema por el cual el Poder Ejecutivo estuviera a cargo del Presidente de la República.
Se requería un funcionamiento más ágil del Poder Ejecutivo, en momentos en que los problemas económicos, como la inflación y el déficit fiscal pasaron a primer plano, así como un crecimiento desmedido de la burocracia, lo que condujo a que recrudecieran los problemas sindicales, con paros y huelgas. A ello, se sumó la desaparición física de los principales líderes de los Partidos tradicionales (fallecimiento del histórico líder del Partido Nacional Dr. Luis Alberto de Herrera, en 1959 y de Luis Batlle Berres, en 1964, quien era el líder de la Lista 15, que era la mayoría en el Partido Colorado).
El impulso reformista fue tal que, en el año 1966, se presentaron tres Proyectos de reforma de la Constitución. Un primer proyecto, fue promovido por legisladores del Partido Nacional, mediante el procedimiento previsto en la Constitución de 1952, de dos quintos de miembros de la Asamblea General. Un segundo proyecto, fue presentado por el Partido Colorado, siguiendo el procedimiento de la iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos. Un tercer proyecto, también por el procedimiento de la iniciativa popular, fue apoyado por los sectores populares de izquierda, entre ellos el Partido Demócrata Cristiano, el Frente Izquierda de Liberación (FIDEL) y algunos sindicatos gremiales.
A mediados del año 1996, los dirigentes políticos reformistas tenían claro que ninguno de los Proyectos de reforma presentados podía obtener la mayoría requerida en la ciudadanía para la aprobación de la reforma de la Constitución. Por esa razón, comenzaron las conversaciones inter partidarias entre la mayoría de los sectores del Partido Colorado que impulsaban la reforma (tales como Unidad y Reforma, Unión Colorada y Batllista y la Lista 99) con algunos sectores del Partido Nacional. Fue así como surgió el llamado Proyecto inter partidario aprobado por la Asamblea General el 24 de agosto de 1966, sustitutivo del Proyecto de iniciativa popular presentado por el Partido Colorado, de conformidad con lo previsto por el art. 331 literal A) de la Constitución de 1952.
El domingo 27 de noviembre de 1966, se llevaron a cabo las elecciones nacionales y se plebiscitaron las cuatro reformas constitucionales, es decir: la reforma “gris” impulsada por el Partido Nacional; la reforma “rosada” (promovida por el Partido Colorado), la reforma “amarilla” (de iniciativa de los partidos de izquierda) y la reforma “naranja” que fue la reforma inter partidaria aprobada en la Asamblea General. Debe tenerse en cuenta que, de un total de 1:658.368 ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, en las elecciones de 1966, votó un total de 1:231.762 ciudadanos. Votó por “SI”, a favor de la reforma constitucional inter partidaria, identificada con la papeleta color “naranja”, un total de 702.043 ciudadanos, por lo que la misma fue aprobada, lo que demuestra el apoyo popular que tuvo la Constitución de 1967.
Con fecha 31 de enero de 1967, la Corte Electoral declaró: “Que el proyecto de reforma constitucional formulado y aprobado por la Asamblea General Legislativa el 24 de agosto de 1966, que fue sometido a decisión plebiscitaria el 27 de noviembre del mismo año, alcanzó las mayorías requeridas para su aprobación de acuerdo con el art. 331 letra B), inciso 2º de la Constitución". Finalmente, por Resolución del Presidente de la Asamblea General de fecha 1º de febrero de 1967, se dispuso la publicación del nuevo texto de la Constitución de la República en el “Diario Oficial”. La nueva Constitución entró en vigencia el 1º de marzo de 1967.

2.- Lineamientos básicos de la Constitución de 1967. La Constitución uruguaya de 1967 fue el resultado de un amplio acuerdo político entre los sectores mayoritarios del Partido Colorado y algunos sectores del Partido Nacional, habiendo obtenido un amplio apoyo de la ciudadanía el último domingo de noviembre de 1966.
Los temas que estaban en boga, en los años sesenta, eran la integración regional y el desarrollo económico. Fue la época de la creación de la ALALC, Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, por el Tratado de Montevideo de 1960, la creación de la CEPAL, la Comisión Económica para América Latina, con sede en Santiago de Chile, y la creación de la C.I.D.E., en nuestro país, por parte del Consejo Nacional de Gobierno en 1960. La Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico, que se instaló en la calle Convención 1523, cuyo Secretario Ejecutivo fue el Cr. Enrique Iglesias, realizó un diagnóstico de la realidad del Uruguay, formuló un muy importante aporte para la reforma constitucional de 1966, proponiendo una serie de reformas que fueron incorporadas a la Constitución de 1967.
Fue elegido, como Presidente de la República, el Gral. Oscar Gestido, que había sido uno de los candidatos del Partido Colorado. La ciudadanía quería mano firme en la conducción del Gobierno, por parte de un ciudadano que tenía prestigio de ser honesto y recto en su proceder como jerarca del Estado. Lamentablemente, el Presidente Gestido falleció en diciembre de 1967, en medio de turbulencias políticas y económicas que no pudo superar.
Lo sucedió el Sr. Jorge Pacheco Areco, que era el Vicepresidente de la República, quien, desde el primer momento, se mostró firme, generando profundas controversias desde el punto de vista político. Fue una época en donde arreció la guerrilla urbana, con asaltos y secuestros.
El 27 de junio de 1973, los militares, que habían derrotado a la guerrilla del Movimiento de Liberación Nacional - Tupamaros, dieron un golpe de Estado, con el apoyo del entonces Presidente de la República, Juan María Bordaberry. Fueron disueltas, por sendos Decretos del Poder Ejecutivo, la Cámara de Senadores y la Cámara de Representantes, así como las Juntas Departamentales de todo el país.
El período de la dictadura militar se extendió desde el 27 de junio de 1973 (en realidad, desde el 9 de febrero de 1973, con los llamados Comunicados 4 y 7 de las Fuerzas Armadas, en los que se desconoció la autoridad del Ministro de Defensa Nacional Gral. Antonio Francese), hasta el 28 de febrero de 1984.
En agosto de 1984, se celebró el Acuerdo o Pacto del Club Naval, por el cual, por un lado, los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, y, por otro lado, el Partido Colorado, el Frente Amplio y la Unión Cívica, acordaron que se celebraran elecciones nacionales el último domingo de noviembre de 1984, que las Cámaras electas se instalaran el 15 de febrero de 1985 y el gobierno electo el 1º de marzo de 1985. El Partido Nacional no participó de este Acuerdo del Club Naval, porque su líder, el Sr. Wilson Ferreira Aldunate, estaba preso en un Cuartel de la ciudad de Trinidad, Departamento de Flores.
El 1º de marzo de 1985, se instaló el gobierno democráticamente elegido por la ciudadanía en noviembre de 1984, habiendo asumido como Presidente de la República el Dr. Julio María Sanguinetti.
Puede afirmarse que, a partir de 1985, la ciudadanía uruguaya comprendió y valoró la importancia de la vigencia de la Constitución de 1967. Los uruguayos entendieron lo que significa vivir en democracia, lo que significa la plena vigencia de las libertades públicas. Fundamentalmente, lo que importa afirmar la tolerancia y el respeto por todas las ideas, la convivencia de todos los partidos políticos, más allá de las discrepancias en cuanto a los planes y programas de gobierno.
En estos treinta y dos años que han transcurrido de la reinstitucionalización democrática en el Uruguay, si algo se ha afirmado y consolidado es la Constitución de la República. Ha sido reformada parcialmente cuatro veces. Primero, en 1989 y en 1994, fueron reformas promovidas por los sectores de jubilados y pensionistas, que procuraban mantener y proteger sus ingresos. Segundo, en 1997, que fue una reforma muy importante del sistema electoral uruguayo, consagrándose la obligatoriedad de las elecciones internas de los partidos políticos, la candidatura única a la Presidencia de la República por cada partido político, la exigencia de la mayoría absoluta en la elección del Presidente y Vicepresidente de la República (si ninguna candidatura la obtiene, se va a una segunda vuelta o “ballotage” con los dos candidatos más votados), la separación en el tiempo de las elecciones nacionales de las departamentales, etc. Tercero, en 2004, el conocido como “plebiscito del agua”, promovido por el sindicato de los funcionarios del Servicio Descentralizado O.S.E. (Administración de las Obras Sanitarias del Estado), por el cual se estableció que el servicio público de suministro de agua potable y el servicio de saneamiento sólo puede ser prestado por personas jurídicas estatales.
También se ha producido una importante evolución en la doctrina y en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, afirmándose, por ejemplo, en la Sentencia Nº 365/09, la existencia del llamado “bloque de constitucionalidad”, concepto que fuera elaborado por el Consejo Constitucional de Francia en 1971, que se integra por los derechos reconocidos expresamente por la Constitución, así como por aquellos derechos que surgen de los Tratados, Pactos y Convenciones en materia de derechos humanos, ratificados expresamente por la República, que son inherentes a la personalidad humana, en función de lo dispuesto por el art. 72 de la Constitución uruguaya.
Corresponde destacar, además, que desde 1985 hasta la fecha ha habido una rotación de los principales partidos políticos en nuestro país. En las elecciones de 1989, triunfó el Partido Nacional, habiendo sido electo Presidente de la República el Dr. Luis Alberto Lacalle Herrera. En 1994 y en 1999, triunfó el Partido Colorado, habiendo sido reelecto Presidente de la República el Dr. Julio María Sanguinetti en 1994 y electo el Dr. Jorge Batlle Ibáñez en 1999. En las elecciones de los años 2004, 2009 y 2014 triunfó el Frente Amplio, habiendo sido electo dos veces como Presidente de la República el Dr. Tabaré Vázquez (en 2004 y en 2014), mientras que el Sr. José Mujica Cordano fue electo en el año 2009 como Presidente de la República.

3.- Las principales reformas institucionales que introdujo la Constitución de 1967. Corresponde analizar las principales reformas que introdujo la Constitución uruguaya de 1967, partiendo de una precisión conceptual que me parece importante desde el punto de vista del Derecho Constitucional. No es correcto afirmar que con la Constitución de 1967 se pasó al régimen de gobierno presidencial, porque todas las Constituciones uruguayas, desde 1830 hasta la fecha, han sido presidencialistas. Lo que se reformó fue la forma de integración del Poder Ejecutivo, y específicamente, del órgano jerarca del Poder Ejecutivo, que pasó a estar integrado por un Presidente de la República y un Consejo de Ministros (Constitución, arts. 149, 160 y 168).
En efecto, pese a que la Constitución de 1952 consagró lo que se llamó el Colegiado, en donde el Poder Ejecutivo estaba a cargo de un Consejo Nacional de Gobierno, integrado por nueve miembros, sin embargo el sistema de gobierno era presidencialista. ¿Por qué? Porque para que un sistema de gobierno se defina como presidencialista, no es imprescindible que el Poder Ejecutivo esté a cargo del Presidente, como es el caso de la Constitución Federal norteamericana de 1787, sino lo que importa definir son las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. En este caso, el Consejo Nacional de Gobierno de la Constitución de 1952 era irresponsable políticamente ante el Parlamento. Los Ministros de Estado podían ser censurados por la Asamblea General, pero el Consejo Nacional de Gobierno no podía disolver las Cámaras. En definitiva, las diferencias políticas entre el Gobierno y el Parlamento no eran resueltas por la ciudadanía, como en los sistemas de gobierno parlamentarios, como es el ejemplo de Inglaterra, sino que el choque de los Poderes políticos no tenía solución, había una rígida separación de poderes, por lo que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo estaban condenados a convivir los cuatro años de gobierno, como un verdadero matrimonio sin divorcio.
¿Cuáles fueron las reformas más trascendentes? Sin duda alguna, la más importante, fue la modificación en la integración del Poder Ejecutivo, en donde se volvió al régimen de la Constitución uruguaya de 1942. El Poder Ejecutivo pasó a integrarse con el Presidente de la República, electo en forma directa por la ciudadanía, con un Consejo de Ministros. La particularidad es que el Poder Ejecutivo puede actuar de dos formas: a) el Presidente de la República en acuerdo con uno o más Ministros; b) el Presidente de la República con el Consejo de Ministros, (Constitución, arts. 149, 160, 168). El período de gobierno se extendió de cuatro a cinco años (Constitución, arts. 89, 97, 152, 265 y 266).
En esta Constitución, el Presidente de la República es, a la vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, es decir, que es quien representa la unidad del Estado en el interior y en el exterior (Constitución, art. 159) y es quien tiene a su cargo la orientación política del gobierno.
Se crearon el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Transporte, Comunicaciones y Turismo (Disposición Transitoria y Especial Letra E). Asimismo, se estableció que el Ministerio de Instrucción Pública Y Previsión Social se transformaría en Ministerio de Cultura, y el de Industrias y Trabajo en Ministerio de Industria y Comercio.
Se creó la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, como órgano asesor del Poder Ejecutivo, como dependencia directa de la Presidencia de la República (Constitución, art. 230); y se cometió a la ley la creación del Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados (Constitución, art. 60 inciso primero).
Se crearon dos Entes Autónomos: a) el Banco de Previsión Social, con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social, sustituyendo a las Cajas de Jubilaciones y Pensiones Civiles y Escolares, de Industria y Comercio y de los Trabajadores Rurales y Domésticos y de Pensiones a la Vejez (Constitución, art. 195 y Disposición Transitoria y Especial Letra M); b) el Banco Central de la República (Constitución, art. 196), con los cometidos y atribuciones que hasta ese momento le correspondían al Departamento de Emisión del Banco de la República Oriental del Uruguay (Disposición Transitoria y Especial Letra H).
Se introdujeron algunos institutos novedosos como, por ejemplo el de las leyes con declaratoria de urgente consideración, por el que el Poder Ejecutivo puede proponer al Parlamento un proyecto de ley que debe ser considerado por cada Cámara dentro del plazo de 45 días y si vencen los plazos sin pronunciamiento, el proyecto de ley queda sancionado (Constitución, art. 168 ord. 7º); la iniciativa legislativa privativa del Poder Ejecutivo en determinadas materias, reconociendo su calidad de órgano coordinador y conductor de la política económica (Constitución, arts. 85 ord. 6º, 86 inciso segundo y 133); se confirió al Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, a los Ministros de Estado y a los Intendentes, la facultad de delegar atribuciones, bajo su responsabilidad política, con la finalidad de descongestionar el funcionamiento burocrático de la Administración (Constitución, arts. 168 num. 24, 181 ord. 9º, 278 y 280). Asimismo, se estableció el Presupuesto Nacional por programas, debiendo ser quinquenal, es decir, para todo el período de gobierno (Constitución, art. 214).
En materia de los Gobiernos Departamentales, la Constitución de 1967 introdujo algunas novedades importantes. En primer lugar, las Juntas Departamentales se pasaron a integrar con 31 miembros en todo el país, en vez del sistema de la Constitución de 1952, por el cual la Junta Departamental de Montevideo se integraba con 65 miembros y las restantes Juntas Departamentales del Interior por 31 miembros (Constitución, art. 263). En segundo lugar, se volvió al régimen de Intendentes a cargo de las funciones administrativas y ejecutivas del Gobierno Departamental (Constitución, art. 274), sustituyendo a los Concejos Departamentales (de 7 miembros en Montevideo y de 5 miembros en el Interior de la República) que preveía la Constitución de 1952. En tercer lugar, los órganos locales pasaron a denominarse Juntas Locales y Juntas Locales Autónomas, en vez de Consejos Locales y Concejos Locales Autónomos (Constitución, arts. 287 y 288).

4.- Algunas reformas constitucionales de particular interés. La Constitución uruguaya de 1967 introdujo algunas otras reformas que considero que tienen mucha relevancia, como es el caso de la integración regional (Constitución, art. 6º); sobre el régimen de expropiación (arts. 32, 231 y 232); en materia de partidos políticos (art. 77 numeral 11), los institutos de gobierno directo, como son la iniciativa legislativa y el recurso de referéndum contra las leyes (Constitución, art. 79 inciso segundo), las garantías en cuanto a la libertad física de las personas (Constitución, art. 168 numeral 17), modificaciones en materia de descentralización administrativa (Constitución, art. 185), y la designación automática de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Constitución, arts. 236 y 308).
Dada la importancia y el desarrollo que había tomado la idea de la integración en la década de los sesenta en América Latina, la Constitución de 1967 consagró una disposición, cuya iniciativa fue del Dr. Jorge Batlle, que es el art. 6º inciso segundo, en el que se dispone que “La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos".
En lo que se refiere al régimen de expropiación, debemos decir que el art. 32 de la Constitución dio solución definitiva al problema surgido con la inflación y la devaluación de la moneda uruguaya, estableciendo que “se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que sufrieren en razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda.” Se agregaron dos disposiciones más en materia de expropiación, los arts. 231 y 232 de la Constitución. En tal sentido, el art. 231 estableció que “La ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara podrá disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del art. 32". Esta disposición tiene que ver con la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda expropiar grandes extensiones de campo, en lo que se conoce como la “reforma agraria”. Lo novedoso de este régimen de expropiación es que la indemnización puede no ser previa, a diferencia de lo que establece el art. 32 de la Constitución. No obstante, según el art. 232 de la Constitución, la ley debe establecer los recursos necesarios para el pago total en un plazo máximo de diez años y el Estado no puede tomar posesión del bien sin antes haber pagado por lo menos la cuarta parte del total de la indemnización. También se prevé que en el caso de los pequeños propietarios recibirán la totalidad de la indemnización en forma previa a la toma de posesión del bien.
En materia de partidos políticos, se consagró la más amplia libertad, pero con algunas exigencias fundamentales, como es el ejercicio de la democracia interna en la elección de sus autoridades y la obligación de dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programas de Principios, con la finalidad de que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente (Constitución, art. 77 numeral 11).
Otra novedad que encontramos en la Constitución de 1967 son los institutos de gobierno directo, como la iniciativa popular y el recurso de referéndum contra las leyes, previstos en el art. 79 inciso segundo, a nivel nacional. Estos institutos ya existían, desde la Constitución de 1934, a nivel departamental. Concretamente, se prevé que el veinticinco por ciento de los habilitados para votar puede interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo.
En lo que se refiere a las garantías de la libertad física de las personas, corresponde destacar un inciso que se agregó al numeral 17 del art. 168 de la Constitución de la República, en materia de “medidas prontas de seguridad”, estableciendo: “El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de delincuentes.” Como se sabe, en el marco de las medidas prontas de seguridad, el Poder Ejecutivo puede disponer el arresto de personas y trasladarlas de un punto a otro del territorio nacional, siempre que no opten por salir de nuestro país. Las personas arrestadas bajo este poder de emergencia del Poder Ejecutivo, no son delincuentes, no han cometido delitos, sino que generalmente se trata de dirigentes políticos o sindicales que han promovido disturbios, paros, huelgas, etc., por lo que es razonable que el arresto no deba cumplirse en una cárcel o en un Instituto penitenciario.
En materia de descentralización administrativa, se introdujo una reforma de especial importancia en el art. 185 de la Constitución de 1967. En efecto, desde la Constitución de 1918, los Entes del dominio industrial y comercial del Estado debían estar a cargo de Entes Autónomos. Sin embargo, a partir de la reforma constitucional de 1967, se prevé que los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado “tendrán el grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara.” Quiere decir que, a partir de la Constitución uruguaya de 1967, los organismos del dominio industrial y comercial del Estado se pueden organizar como Entes Autónomos o como Servicios Descentralizados. Por otra parte, se previó que los Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados se pueden integrar con tres o cinco miembros, según lo establezca la ley en cada caso. Los Servicios Descentralizados, a su vez, pueden estar dirigidos por un Director General, requiriéndose una ley sancionada por los dos tercios del total de componentes de cada Cámara.
Otra novedad que introdujo la Constitución de 1967 fue la coordinación de la enseñanza. En el Uruguay, a partir de la Constitución de 1952, se regula en el Capítulo II de la Sección XI lo relacionado con los Entes Autónomos de Enseñanza. Concretamente, el art. 202 establece, en el primer inciso: “La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos". En la reforma de 1967, se agregó un inciso final al art. 202, que reza: “La ley dispondrá la coordinación de la enseñanza". Cuando entró en vigencia la Constitución de 1967, había cuatro Entes Autónomos de Enseñanza, que eran: la Universidad de la República, el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal, el Consejo de Enseñanza Secundaria, y la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU). Actualmente, hay tres Entes Autónomos de Enseñanza, que son: la Universidad de la República (UDELAR), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), y la Universidad Tecnológica (UTEC).
Una reforma de particular interés que introdujo la Constitución de 1967, fue la designación automática de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Esta fue una iniciativa de la Asociación de Magistrados del Uruguay, que contó con el apoyo del Colegio de Abogados del Uruguay. En tal sentido, debe destacarse que la forma de designación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia prevista en la Constitución de 1952 era por los dos tercios de total de componentes de la Asamblea General. En reiteradas oportunidades, en la década del sesenta, la Suprema Corte de Justicia estuvo mucho tiempo desintegrada por falta de acuerdo político en la designación de sus miembros. Esta situación motivó que la Asociación de Magistrados promoviera, en agosto de 1966, ante los sectores reformistas, la fórmula que finalmente fue aceptada. Fue así, como el art. 236 de la Constitución quedó con la siguiente redacción:
“Los miembros de la Suprema Corte de Justicia serán designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. La designación deberá efectuarse dentro de los noventa días de producida la vacancia a cuyo fin la Asamblea General será convocada especialmente. Vencido dicho término sin que se haya realizado la designación, quedará automáticamente designado como miembro de la Suprema Corte de Justicia el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo y a igualdad de antigüedad en tal cargo por el que tenga más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal".
Una reforma que tuvo particular interés en la ciudadanía, en 1966, fue la relativa a los beneficios económicos de los legisladores. A fines de los años cincuenta y a principios de los sesenta, la prensa hacía referencia sobre la llamada “ley de autos baratos”, por la cual los legisladores podían importar automóviles sin pagar impuestos. Este hecho generó un gran rechazo en la opinión pública, siendo común ver cómo se acusaba a los legisladores de haber comprado los llamados autos baratos. Recuerdo haber visto volantes en mi ciudad natal de Paso de los Toros, en los que se detallaba la cantidad de autos que habían comprado varios Senadores y Representantes Nacionales.
Por esa razón, el constituyente de 1966 introdujo una modificación en el art. 117 de la Constitución, estableciendo la parte final del inciso tercero lo siguiente: “Dicha compensación les será satisfecha con absoluta independencia del Poder Ejecutivo y fuera de ella, los Legisladores no podrán recibir beneficios económicos de ninguna naturaleza que deriven del ejercicio de su cargo".
Corresponde también destacar una reforma que trajo la Constitución uruguaya de 1967, en lo que se refiere a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En nuestro país, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tiene a su cargo la competencia en materia contencioso administrativa anulatoria de los actos administrativos definitivos, fue creado por la Constitución de 1952. En dicha Constitución de 1952, la jurisdicción del Tribunal comprendía a los actos de la Administración, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. En la reforma constitucional de 1967, el art. 309 inciso segundo incorporó una pequeña modificación de suma importancia, que es la siguiente: “La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados”. Con la expresión “de los demás órganos del Estado”, la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo comprende también a los actos administrativos definitivos del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de la Corte Electoral, del Tribunal de Cuentas y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

5.- Las reformas parciales a la Constitución de 1967. Luego de la reinstitucionalización democrática en 1985, se produjo una reafirmación del valor de la Constitución, como garantía de la democracia y de la plena vigencia de los derechos humanos. Se generó una conciencia en todos los sectores de la sociedad uruguaya, que es muy importante preservar la vigencia de la Constitución de la República, que no es sólo un documento formal, sino que es el fundamento en el que se asienta el pacto político entre todos los ciudadanos, en el que el principio de la separación de poderes se cumple estrictamente, donde se da la más amplia participación a la ciudadanía a través de los partidos políticos, mediante la que se asegura la libertad sindical y el derecho de huelga. En definitiva, la Constitución es la que asegura el respeto de los derechos humanos en su más amplia acepción. Podemos afirmar enfáticamente que sin Constitución no hay democracia, y que sin democracia no hay Constitución.
En los últimos treinta años de vigencia de la Constitución de 1967, se aprobaron cuatro reformas parciales: una primera en 1989; una segunda en 1994; una tercera en 1997; y una cuarta en 2004. Las dos primeras reformas constitucionales parciales, fueron promovidas por las asociaciones de jubilados y pensionistas. La tercera reforma parcial, que fue la de 1997, surgió de un acuerdo entre varios sectores políticos. La cuarta reforma parcial de 2004, fue promovida por el sindicato de los funcionarios de OSE.
Las dos primeras reformas parciales a la Constitución de 1967, de la de 1989 y la de 1994, fueron reformas relativas a la seguridad social, habiéndose utilizado el procedimiento de la iniciativa popular, conforme al art. 331 literal A) de la Constitución. En la reforma de 1989, se agregaron dos incisos al art. 67 de la Constitución, estableciendo el mecanismo de ajuste de las asignaciones de Jubilación y Pensión, que no puede ser inferior a la variación del Índice Medio de Salarios, y que se debe efectuar en las mismas oportunidades que los aumentos de las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central. Por su parte, la reforma parcial de 1994 tuvo que ver con la inconstitucionalidad de todas las modificaciones que se puedan realizar en materia de seguridad social en leyes de presupuesto y de rendición de cuentas (Disposición Transitoria y Especial Letra V).
La tercera reforma parcial a la Constitución uruguaya es la de 1997. Fue una profunda reforma del sistema electoral uruguayo, promovida desde el 1º de marzo de 1995 por el entonces Presidente de la República, Dr. Julio María Sanguinetti, con la participación de todos los partidos políticos. Luego de más de un año de negociaciones, se acordó la reforma mediante el procedimiento de la ley constitucional, previsto por el art. 331 literal D) de la Constitución, por el que se requiere la mayoría de dos tercios del total de componentes de cada Cámara y luego la ratificación plebiscitaria por parte de la ciudadanía. La reforma de 1997 contó con el apoyo del Partido Colorado, del Partido Nacional, del Nuevo Espacio liderado por el Senador Rafael Michelini, y del Partido por el Gobierno del Pueblo liderado por el Dr. Hugo Batalla.
Las principales reformas de 1997 fueron: la separación en el tiempo de las elecciones nacionales de las elecciones departamentales; las elecciones internas obligatorias y simultáneas de todos los partidos políticos, la candidatura única por partido político a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, la eliminación de la acumulación por sub lemas para la elección de miembros de la Cámara de Representantes, la reducción del plazo de 45 días a 30 días, para la segunda Cámara, en las leyes con declaratoria de urgente consideración, la potestad del Presidente de la República de requerir un voto de confianza para los Ministros a la Asamblea General, la potestad del Presidente de la República de declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario, la limitación del número de candidatos a Intendente por partido político en los Gobiernos Departamentales; se modificó el art. 312 de la Constitución, permitiendo que los interesados, ante un acto administrativo ilegítimo que los afecte, puedan optar entre promover la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o la acción de reparación de los daños y perjuicios ante el Poder Judicial. Se estableció que un porcentaje del Presupuesto Nacional estará destinado a los Gobiernos Departamentales, previéndose asimismo, en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el funcionamiento de una Comisión Sectorial, que estará integrada exclusivamente por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerios competentes, la que deberá proponer planes de descentralización. Asimismo, se constitucionalizó el Congreso de Intendentes.

6.- Perspectivas de la Constitución de 1967. Corresponde, ahora, que nos formulemos la pregunta de cuáles son las perspectivas de la Constitución de 1967, teniendo en cuenta los antecedentes históricos que llevaron a la aprobación de la misma, el desarrollo de la doctrina sobre la misma, así como los vaivenes y las vicisitudes de la Constitución a lo largo de estos cincuenta años.
Por lo pronto, hay una primera conclusión que debe hacerse, que es el hecho de que, históricamente, la Constitución uruguaya de 1967 es la segunda Constitución de más larga duración en la vida institucional de la República. Como se sabe, la de más larga duración en cuanto a su vigencia fue la Constitución de 1830, con ochenta y ocho años, desde 1830 hasta 1918. La Constitución que tuvo una duración más corta fue la Constitución de 1934, con apenas ocho años de vigencia, entre 1934 y 1942. En cambio, dos Constituciones uruguayas tuvieron quince años de duración y fueron las Constituciones de 1918 y de 1952; mientras que, finalmente, la Constitución de 1942, tuvo diez años de vigencia, entre 1942 y 1952.
De alguna manera, estos cincuenta años de vigencia de la Constitución de 1967 ha servido para consolidarse como un verdadero pacto político entre la ciudadanía. Lo demuestran las tres reformas parciales a la Constitución, formuladas por iniciativa popular, sobre temas que interesaban a determinados grupos, como fue el caso de los jubilados y pensionistas en las reformas de 1989 y 1994 y el sindicato de los funcionarios de OSE en 2004. La reforma parcial de 1997 fue una profunda reforma del sistema electoral (como se decía, en el Uruguay el voto era tan secreto que ni los ciudadanos sabían a quién votaban). De esta manera, por ejemplo, cada partido político tiene una sola candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República. Al separarse en el tiempo las elecciones nacionales de las elecciones departamentales, se le dio jerarquía necesaria a las elecciones de Intendentes y miembros de las Juntas Departamentales, y ahora, a los Alcaldes y Concejales de los Municipios. Es importante haber impuesto las elecciones obligatorias y simultáneas para todos los partidos políticos, porque es una forma de consolidar a la democracia y de fortalecer a los partidos políticos como unidades de pensamiento y de acción.
Hay un hecho importante a destacar, que es que, durante la vigencia de la Constitución uruguaya de 1967, se ha producido la alternancia de los partidos políticos en el poder, mediante elecciones libres. Desde 1985 hasta la fecha, el Partido Colorado, el Partido Nacional y el Frente Amplio se han alternado en el poder sin ninguna dificultad desde el punto de vista político o institucional.
Lo que creó dudas en el proceso reformista de 1996, fue el “ballotage” o la segunda vuelta, dado que se exige para la elección de Presidente y Vicepresidente de la República mayoría absoluta; pero, si ninguna candidatura obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta, se va a una segunda vuelta o “ballotage” entre los dos candidatos más votados. Sin embargo, el sistema ha funcionado correctamente en 1999, 2009 y 2014. Incluso, el Frente Amplio obtuvo mayoría absoluta en ambas Cámaras del Poder Legislativo en las elecciones de 2004, 2009 y 2014.
Hay muchas críticas que se pueden hacer al “ballotage”, pero, estimo que es muy bueno que, en el caso del Uruguay, la ciudadanía tenga claro a quién vota, por qué programa de gobierno está sufragando y eventualmente, tenga un conocimiento pleno de cuáles partidos políticos o sectores políticos están en la coalición que aspira a llegar al gobierno de la República. En la doctrina constitucional comparada, se ha afirmado que la segunda vuelta o “ballotage”, lo único que hace es afirmar la figura presidencial, darle mayores poderes al Presidente de la República. El sistema constitucional uruguayo que surge de la Constitución de 1967 contiene una serie de controles del poder que, de alguna manera, frenan el impulso autoritario de algunos líderes con vocación autoritaria.
Desde hace tiempo, diversos sectores políticos han planteado la necesidad de la reforma constitucional. Concretamente, el Frente Amplio, que es la coalición de partidos de izquierda que está en el gobierno desde el año 2005 hasta la fecha, ha creado una comisión especial y lo ha analizado en sus órganos partidarios, con propuestas, incluso, de convocar a una Convención Nacional Constituyente.
El tiempo dirá si se dan o no las condiciones desde el punto de vista político para una reforma constitucional. Estimo que hoy no es un tema de la agenda ni de la preocupación de los uruguayos. En 1966, era muy clara y firme la necesidad que había de reformar la Constitución, porque el régimen colegiado, que había instaurado la Constitución de 1952, ya no daba para más, en medio de una crisis social y económica que se había agudizado. En la actualidad, no se percibe en la ciudadanía esa urgencia de reformar la Constitución. No obstante, como se sabe, los partidos políticos pueden agitar la bandera de la reforma constitucional en determinadas circunstancias. Más aún, siempre se quisieron solucionar los problemas del país con reformas constitucionales, lo cual es un profundo error. Con razón, decía Justino Jiménez de Aréchaga, lo ideal sería hacer una reforma constitucional en más de cuatro días, para más de cuatro años.
Debe tenerse en cuenta, especialmente, que bajo la Constitución de 1967 la ciudadanía promovió varias iniciativas de reforma de la Constitución y asimismo, interpuso el recurso de referéndum contra varias leyes sancionadas por el Parlamento y en todos los casos, hubo un pronunciamiento del soberano que es la Nación.
Por otra parte, durante la vigencia de la Constitución de 1967, se crearon dos institutos sumamente importantes para las garantías de los derechos humanos, como son la acción de amparo y el recurso de “habeas data”. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha avanzando en la interpretación de la Constitución, reconociendo el llamado “bloque de constitucionalidad”, siguiendo a la jurisprudencia del Consejo Constitucional francés, que se integra con los derechos inherentes a la persona reconocidos en los tratados, pactos y convenciones en materia de derechos humanos ratificados por nuestro país, que ingresan a nuestro derecho positivo por vía del art. 72 de la Constitución de la República. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales de Apelaciones han aplicado el llamado “control de convencionalidad”, creado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante el cual se control la compatibilidad del orden jurídico uruguayo con las normas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos de 1969, Pacto de San José de Costa Rica, y los demás instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

 

 ------------------ooooo0ooooo --------------------

(*) (1) Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Magister en Educación. Catedrático de Derecho Constitucional, Grado 5, y Director del Instituto de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho (UDELAR); Profesor Titular de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas (UDE). Profesor de Derecho de la Función Pública en la Maestría de Derecho Administrativo Económico (Universidad de Montevideo). Profesor de Derecho Constitucional Comparado en la Maestría de Derecho de las Relaciones Internacional y de la Integración (UDE). Ex Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la UDE.